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Manuel Alegre
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Opinião
Visto prévio: o dito e o não dito
23-09-2010 António Carlos dos Santos, Público

Os comentários de Manuel Alegre à posição do Conselho Ecofin sobre o chamado "visto prévio" provocaram celeuma na vida pública. Ainda bem. A construção da Europa é uma questão demasiado séria para ficar no remanso dos gabinetes ou nas torres de marfim da academia. A discussão tem de sair à rua, pois interessa a todos, pois a construção da Europa não interessa apenas ao mundo económico e político.

Quem não tem informação privilegiada dispõe apenas, em português, do comunicado do Ecofin (que pode ver AQUI )e dos relatos da imprensa. Terá assim que fazer um esforço adicional de interpretação para extrair do comunicado o dito e o não dito, ou seja, ler nas entrelinhas, como se dizia no tempo "da outra senhora". E evitar leituras simplistas do tipo "li o texto do Ecofin e ele não fala de visto prévio". Obviamente não fala. Os Tratados também não falam e isso não impede que muitos agora digam que o visto prévio "não está na letra da lei, mas no seu espírito". Seria, aliás, improvável que "visto prévio", expressão com conotação negativa, que evoca uma prática burocrática, o juízo do lápis azul ou o nihil obstat eclesiástico, fosse usado num documento oficial.

O essencial é saber se a ideia de supervisão prévia decorre ou não do comunicado do Ecofin e, se sim, como foi tomada esta decisão (questão jurídica) e qual a sua substância (questão política). A primeira questão remete para o tema da importância do direito na legitimação dos processos decisórios (uma União Europeia de Estados de direito é uma União fundada no direito). A União rege-se pelo princípio das competências de atribuição e a aplicação prioritária do direito da União (Tratados, regulamentos, directivas) sobre o direito dos Estados-membros (EM) só ocorre quando a UE goze de competências atribuídas pelos Tratados. A segunda remete para o conteúdo da própria decisão e, sendo uma questão importante, é, para quem entenda que os fins (ainda que porventura louváveis) não justificam os meios, secundária.

Aqui chegados, pedimos aos leitores que consultem o comunicado do Ecofin, único instrumento oficial de que a maioria dos cidadãos se pode socorrer, para poderem seguir este comentário.

Primeiro ponto: o comunicado não diz que o Ecofin deliberou sobre o tema, mas apenas que tomou nota das alterações introduzidas num código de conduta (que se presume ser o código de conduta, de 2001, sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência). Diz ainda que a preparação destas alterações foi efectuada pelo Comité Económico e Financeiro, um órgão tecnoburocrático, ao qual não têm sequer acesso os membros das representações permanentes dos EM. Ao contrário dos outros instrumentos que fundam o pacto de estabilidade, um código de conduta não tem natureza jurídica (mas política) e, como tal, é insusceptível de sindicância pelo Tribunal de Justiça. Um código de conduta não pode pôr em causa nem os Tratados, nem os regulamentos existentes (os dois regulamentos relativos ao PEC revistos em 2005).

A prática mostra, porém, que nem sempre assim é. Vários estudos indicam que o uso sistemático de códigos de conduta favorece normalmente a pressão dos Estados mais fortes. O recurso a estes instrumentos deve ser excepcional, transparente e objecto de sindicância política. Mas normalmente a informação nestes domínios é escassa e assimétrica. Como diz Miguel Cadilhe, é a forma furtiva de construir a Europa.

Segundo ponto: o objectivo do semestre europeu (que decorre de Março a Agosto) é dinamizar a coordenação das políticas económicas dos EM com base em resultados previstos. O novo ciclo começa anualmente em Março quando, com base num relatório da Comissão, o Conselho Europeu identificar os principais desafios e der parecer estratégico sobre as políticas. Tendo em conta este parecer, os EM revêem em Abril as respectivas estratégias de médio prazo e elaboram simultaneamente programas de reforma nacionais indicando as medidas a tomar nos domínios como o emprego e a inclusão social. Em Junho e Julho, o Conselho Europeu e o Conselho emitem pareceres políticos antes de os EM ultimarem os respectivos orçamentos para o ano seguinte.

A coordenação das políticas económicas dos EM é regida pelos artigos 120.º e 121.º do Tratado de Funcionamento da UE. Aí se prevê a existência de orientações gerais das políticas económicas dos EM e da UE que podem dar origem a recomendações do Conselho relativas a tais políticas (incluindo as orçamentais) e de mecanismos de supervisão multilateral das políticas implantadas pelos EM. A não compatibilidade das políticas dos EM com as recomendações tem consequências na apreciação dos programas de estabilidade, podendo originar advertências da Comissão. As regras que regem o procedimento de supervisão multilateral devem ser aprovadas por regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho (como exige o princípio democrático). Ora não é clara a relação entre as alterações ao código de conduta (instrumento do Pacto) e as regras da supervisão multilateral. Aparentemente parece querer regular-se informalmente as segundas através da introdução do "semestre europeu". De qualquer modo, das duas uma: ou o novo procedimento é "velho" (como muitos dizem) e fica por explicar o interesse de se aprovar uma "solução semântica" ou o procedimento é, de facto, novo (como tudo indica) e então não é aceitável que deva constar de um simples código de conduta.

Terceiro ponto: o código pretende funcionar, a partir de 2011, como se fosse um instrumento juridicamente vinculativo. Mas a própria Comissão, ao anunciar que tenciona apresentar uma proposta de alteração do regulamento relativo à supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas, confessa que se sente pouco confortável com a solução do código de conduta. A intenção parece ser a de transformar os pareceres políticos em recomendações e verificar o cumprimento destas aquando da apreciação dos programas de estabilidade.

Dizer que a construção da Europa deve ser transparente e baseada no direito não é atacar a Europa, mas defendê-la. As decisões, furtivas e apressadas, tomadas sobre pressão dos interesses de alguns EM, ao arrepio dos princípios, nunca são um bom caminho.

Uma outra questão merece discussão urgente. Em 13.7.2004, a Comissão perdeu um recurso interposto no Tribunal de Justiça relativo à decisão do Conselho de 25.11.2003 que suspendeu a aplicação de sanções à Alemanha e à França (para a qual foi decisivo o voto do executivo português, então muito elogiado pelos amigos alemães). Defendia a Comissão que a aplicação das sanções devia ser automática, não estando sujeita a prévia apreciação do Conselho. Ultimamente surgem notícias de que a Comissão está empenhada em alterar esta jurisprudência, através de uma reforma dos regulamentos do PEC. Sobre isto, não há ruído, mas silêncio. Ex-secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, professor universitário, especialista em direito económico e questões fiscais e mandatário financeiro de Manuel Alegre

1) Veja o comunicado do EcofinAQUI